铁南报道：详解《上海市城市总体规划(2015-2040)纲要》

上海：追求卓越的全球城市，一座创新之城、生态之城、人文之城。

铁南报道：2016年1月，元旦新年刚过，上海市规土局在官方网站发布了《上海市城市总体规划(2015-2040)纲要》，这也是上海2040规划首次正式向公众公开，这一规划除了由政府组织各级社会组织进行讨论评议外，通过互联网公开也让普通市民可以方便查阅评议，该文件地址为：http://2040.shgtj.net/web/#rd。

接下来铁南将针对这份引领未来30年上海城市规划建设方向的规划纲要进行详解，尤其是其中涉及到城建规划、交通规划、重点设施规划等内容。由于规划纲要内容大体上沿袭了以往的上海城市规划设定，所以铁南仅就其中有变化、有新意、有争议尤进行解读评述，其是博友们可能比较关心的内容会单独解读。从发布内容看，此次公开出来的纲要仅仅是一些概要性描述，对很多细节性内容描述并不充分，甚至出现很多遗漏和矛盾之处。

2040年上海城市规划服务的总目标是“在2020年基本建成‘四个中心’的基础上，到2040年将上海建设成为综合性的全球城市，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和国际文化大都市”。可以看出除了原有的经金贸航四个国际级中心，又增加了国际科创中心和国际文化中心的内容，这也是城市规划导向相比之前历次规划一个与时俱进的新变化。

相比于之前的规划，此次2040规划对摒弃“摊大饼模式”弊端做了新的努力，在之前规划的花木、徐家汇、五角场、真如四个城市副中心的基础上，把城市副中心的定位进一步拓展到郊区新城，通过把城市骨架进一步拉开，确定临港、嘉定、松江三个新城为新的城市副中心（此前曾有设临港、嘉定、松江、青浦四个副中心的设想）。

这一变革性城市格局调整，用规划纲要的说法就是——“上海与邻沪地区在空间上已呈连绵趋势，市域内中心城周边地区建设用地蔓延，新城、新市镇未充分发挥吸纳人口和带动地区发展的作用。未来上海将聚焦国家‘一带一路’和长江经济带战略，从长三角一体化发展的视角，谋划上海全球城市发展格局，以生态基底为约束、以重要的交通走廊为骨架，加强城乡统筹和布局优化，形成‘网络化、多中心、组团式、集约型’的大都市区空间体系”。

在跨长三角的整体交通体系设计上，2040规划突出“轴向带动、区域成网、城镇成核”的总体思路，在既有铁路、高速公路等为骨干的长三角交通网络的基础上，加强沿海、沿江、沿湾，集航空、水运、铁路、公路等多方式联运、高效畅通的区域交通廊道建设。重点完善现有沪宁、沪杭、沪湖等交通廊道；提升上海与沿海城市联系的南北向通道，辟建沿海交通廊道；结合沿江发展带的发展，扩展面向内陆辐射的沿江交通廊道。加强重要交通廊道上城镇发展、空间布局、生态等方面的衔接。

在空港、海港重大基础设施上，注重通过长三角区域港口群的功能协同布局满足吞吐能力的新增需求。促进区域航空机场群联动，优化区域港口功能布局，统筹重大基础设施建设。保障区域资源、能源供给安全以及设施的互联互通和共建共享。

2040纲要在以往规划基础上提出了“沿海发展带”和“沿海交通廊道”的新内容，这对上海“由江入海”发展成面向海洋面向世界的二十一世纪全球城市意义重大。

“注重近沪地区的协同发展”正是新的网络式多中心城市空间体系所要实现城市发展目标，为此划分了四个大的协同发展片区，包括浦东滨江沿海战略协同区、杭州湾北岸战略协同区、长江口战略协同区、环淀山湖战略协同区等。其中“浦东滨江沿海战略协同区”规划整合空港、海港、海洋生态空间、城镇等要素，发挥中国（上海）自由贸易试验区的引领作用，对接“一带一路”，形成面向全球和亚太的战略空间。聚焦临港 - 舟山等滨海地区分工协作发展，积极引入战略性新兴产业，发展现代远洋渔业，合理利用滨海岸线和海域资源。

不过，纲要虽然明确了浦东地区是滨江沿海战略协同区，但只提到战略新兴产业、远洋渔业，却完全没有提及国际邮轮码头、休闲旅游度假产业、国际免税商业中心、港口金融物流等现代服务业内容，这种规划明显缺少足够的前瞻性丰富性，也很难为浦东沿海地区的发展提供足够动力。

2040规划的空间格局规划突出了“交通-空间”联动发展，也就是把交通规划与多中心空间体系建立结合起来，一方面通过空间体系拓展为交通规划确立目标和服务要求，另一方面也通过交通规划的引导作用推动“中心城 三个副中心”多中心网络格局逐步形成，内容包括：

1、以区域交通廊道引导空间布局增强区域综合运输走廊的服务效率、能级和安全可靠性，对区域交通廊道采取差异化发展策略，培育或提升沪宁、沿江、沪杭、沿海、沪湖等廊道上的城镇和各类节点，强化区域廊道对空间发展的引导作用。

2、以公共交通提升空间组织效能完善由区域城际铁路、城市轨道、中运量公交等多种模式构成的公共交通系统，推进 TOD 发展模式。充分发挥公共交通复合廊道对城镇体系的支撑和引导作用，强化公共交通枢纽对核心城市、重要地区的集聚带动效应，突出以轨道交通站点为核心的土地复合利用，推进城市功能整合和布局优化，降低居民出行距离，提高城市运行效率。

针对上海当前面临国际海空枢纽服务能级不高、交通对城镇空间引导不足、客货运交通环境和品质较低等迫切需要解决的现实问题，2040纲要明确指出，“未来上海将进一步提高国际国内两个扇面的服务辐射能力，提升上海海港、空港、铁路等国际门户枢纽功能，强化上海作为国家交通枢纽的综合交通网络建设，实施公交优先战略，构建智慧友好的绿色交通系统，建立‘枢纽型功能引领、网络化设施支撑、多方式紧密衔接’的交通网络，形成‘安全、便捷、绿色、高效、经济’的综合交通体系”。

对于“交通-空间”的实现，2040规划纲要提出要突出综合性节点城市功能。即将位于重要区域廊道上、既有基础较好的南汇新城、嘉定新城、松江新城、青浦新城、南桥新城，培育为长三角城市群中具有综合性辐射、服务作用的综合性节点城市，强化枢纽和交通支撑能力，加强其与周边地区的组合、协作发展，提升新城的区域核心功能。其中，依托沪宁、沿江通道，加强嘉定新城与昆山、太仓等地区的联系；依托沪杭、沪渝城际铁路复合通道，加强松江新城、青浦新城与嘉兴、湖州等地区的联系；依托沿海铁路大通道建设，在杭州湾地区建立多方向、多模式的城际交通通道，带动南汇新城和南桥新城的联动发展。在金山、崇明地区，选择适宜城镇建设为功能完善、产城融合、用地集约、生态良好的相对独立的节点城市，提升地方性服务功能，加强对周边城镇和乡村地区的辐射带动作用。在金山、崇明地区，选择适宜城镇建设为功能完善、产城融合、用地集约、生态良好的相对独立的节点城市，提升地方性服务功能，加强对周边城镇和乡村地区的辐射带动作用。

从纲要描述的概念看，除了建设临港、嘉定、松江三个新的城市副中心外，把原有的9个新城按照能级进行划分，南汇新城（浦东临港）、嘉定新城、松江新城、青浦新城、南桥新城5个新城定位为“综合性节点城市”，金山、崇明定位为“相对独立的节点城市”，“十一五”规划确定的“1966”四级城镇体系框架中的另两个新城——闵行新城、宝山新城由于已经基本与中心城连为一体，将不在2040规划新城体系中描述。

嘉定、松江、青浦、南汇、南桥等新城中心，承载文化和科技创新等全球城市部分核心功能，提升新城中心的综合性服务功能和对于近沪地区城镇的服务和辐射能力，使新城中心达到市级副中心的能级水平。完善城桥、金山等节点城市中心的商贸服务、休闲旅游、康体养老等功能，提升地方性服务功能。

2040纲要提出，规划在中心城内的人民广场、外滩、陆家嘴和世博滨江等地区建设市级中心，同时以“网络化、多中心”为原则，以均衡布局为导向，以中心城北四区和东部地区为重点，规划培育若干市级副中心或地区中心，大体上仍沿袭原有的花木、徐家汇、五角场、真如等原副中心体系。十三五期间，上海市委市政府很有可能实质性启动搬到浦东花木地区的计划，也就是让浦东开发时确定的花木行政副中心变得名副其实，这一变化将对上海城市中心向东向南移动，逐步解决中心城地理分布过于偏向西北方向的规划痼疾有很大帮助。不过，虽然北京市委市政府已经明确2017年前完成东迁通州，上海何时搬迁仍然是未知数。

2040规划纲要提出，在中心城周边地区规划培育市级副中心或地区中心，加强优质公共服务资源向郊区的转移力度，在郊区形成功能相对独立完整的多中心功能体系。中心城周边城市化地区在强化城市生态安全、防止城市蔓延的同时，加强虹桥、莘庄、川沙、吴淞地区的规划和管理，优化和提升功能和品质，与中心城共同发挥全球城市核心功能作用。

在2040纲要中，铁南没有看到直接出现“铁路上海东站”字眼的内容描述。在铁路枢纽相关的描述中提到“强化上海铁路枢纽作为国家铁路网主枢纽的地位，优化京沪（沪汉蓉）、沪昆等既有通道服务功能，沿海铁路向北连接陇海铁路至欧亚铁路提速，并考虑衔接环渤海、京津冀和东北亚高速铁路的可达性；杭州湾南部通道提高向南联系海西经济区、珠三角城市群的通道扩容，辟建服务苏浙皖、长江南翼及京福、京广走廊的华东二通道（沪苏湖铁路）。强化铁路虹桥站作为长三角城市群主枢纽的功能，加快区域铁路网络建设。……优化完善上海站、上海南站等城市级和上海西站、松江南站、安亭站等地区级枢纽布局，结合区域铁路系统及城市公共交通系统优化，强化上海北部和南部交通枢纽功能”。上海东站内容的缺失，很可能是由于最终规划并未完全确定，接下来将在综合交通体系规划以及铁路专项规划中明确。

纲要确定上海将完善对外交通枢纽功能体系，构建国际（含国家级）、城市级和地区级三级枢纽体系，建立“开放型、网络化”对外交通格局。其中的国际级交通枢纽就是指由浦东国际机场、铁路上海东站、洋山深水港组成的“浦东交通枢纽”，国家级枢纽则是指虹桥枢纽，包括铁路虹桥站和虹桥机场。纲要中提到，“以快速轨道交通、高速铁路提升国际航空枢纽与长三角城市群、长江经济带、沿海经济带的联系效率，加强空铁联运。”，这里的“快速轨道交通、高速铁路”包括了机场快线、磁悬浮线、沪通铁路等，不过纲要中同样没有提及计划在十三五期间开建的机场快线。

前面提到了2040规划新增了国际科技创新中心的内容，在《优化产业空间布局》一章中，规划明确对产业布局规划进行了比较详细的描述。其中“浦东中部创新走廊”的提法与浦东新区十三五规划中心新增的“中部城镇发展带”内容符合，同时也提到了“建设综合性张江国家科学中心”和浦东大飞机（祝桥航空城），目标是“加强科技园区和高新技术开发区的创新研发功能，形成科技创新和城市功能区相融合的科技商务城区”。

不过对于这部分内容，铁南认为缺失了目前上海市建立国际科创中心的一些关键要点，如张江高科园区规划已经提升为“张江科技城”，如张江“双自联动”相关内容，如已经提升为市级战略的“临港国际智造中心”等等，显然规划纲要还需要进一步完善。

另外，2040规划纲要中与上海自贸区的内容也寥寥无几，这一方面与目前自贸区发展的疲软现状有关，另外也与自贸区与浦东新区合并后，缺少独立的规划需求有关。由于缺少国家层面的政策支持，上海此前希望通过上海自贸区推进“再造一个香港”的目标已经落空。当然，上海自贸区的发展仍存在未知数，未来如果国家政策有了突破，那么无论是浦东新区还是临港地区都有充足的规划空间供给能力，尤其是临港地区可以通过地理隔离实现300平方公里“境内关外”自由港建设目标。

在2040规划中，对上海未来的城市人口规模控制提出了规划设想，即“落实中央严格控制超大城市人口规模的要求，缓解人口快速增长与资源环境紧约束之间的矛盾，力争至 2020 年常住人口控制在 2500万人左右，并作为2040年常住人口规模的动态调控目标”。

不过，上海目前主要问题是由于资源集中在中心城区，导致部分城区人口过于密集远超世界平均水平，为城市运转带来了巨大的问题，但2040规划中并未明确提出疏导高密度市区人口的具体主张，这使得2500万人口分布极不平衡。如何让2040规划提出的多中心城市体系真正得到资源分配上的实质性支持，是缓解上海人口流动冷热不均、缓解摊大饼模式带来城市病的关键所在。

而从数据看，上海外来人口以中青年人为主，这些人口大大缓解了本地人口老龄化严重的现状，避免了上海陷入经济发展的“老龄陷阱”。但对比北京、南京、武汉等城市，上海高素质高学历人口比例却存在差距，这意味着上海需要吸引更多更好的外来人才，来应对经济、金融、贸易、航运、科创、文化六个国际中心的人才需求，同时应通过产业调整、户口准入等条件的约束减少不符合上海发展需要的人口过渡涌入。

铁南的看法是，2500万人口控制目标过于理想化。毕竟上海不是香港澳门这样有着独立入境管理权的“特区”，根本无法用法律手段或行政手段强行限制外来人口流入，简单确定一个人口控制数字，并不符合城市化发展的客观规律，也不符合科学规划、实事求是的工作要求。

从东京都市圈的发展过程看，随着城市化进程发展，人口越来越向特大城市、大城市集中是经济社会发展的客观规律，在这一点上做过于理想化的设定，会使得规划失去足够的前瞻性，就像过去二十年基于保守常住人口数字确定的城市规划一直被证明落后于发展速度一样。

从世界其他特大都市圈的发展过程看，在上海这样的城市保留过多的农业土地、农业人口是不可能的，土地资源最后还是要逐步用于城市化发展。与其回避这一关系到规划工作成败的关键系数，不如提早做出前瞻性顶层设计，在规划中预留足够的发展冗余。

来源：新浪博客·11号地铁南·铁南报道：详解市规土局发布《上海市城市总体规划(2015-2040)纲要》 浦东临港升级为城市副中心

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