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  •    发表于7年前 (2016-04-17)  理论动态 |   抢沙发  619 
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    导语:围墙,在本质是“降低公共服务供给成本的工具”。当公共服务存在落差时,通过围墙,可以用较低的成本将一个围墙内的公共服务水平提高。而且所有围墙,必定是由公共服务水平较高的一侧建设的。所以,消除社区围墙的正确途径就是提供均等化的公共服务,消除“墙”内外公共服务水平的落差。

    至少在本世纪初,我在英国学习时,“有围墙的社区”(walled community or gated community)就已经是城市规划研究的一个热门方向,但我从未料到到这个话题会在今年《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》会因为一句“新建住宅要推广街区制,原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开,实现内部道路公共化”而一夜爆火,成为城市规划最受关注的公众话题。

    我的导师Chris Webster教授是这个方向的领先学者,当时主持着一个专门研究此类社区的国际网站。他通过我了解到国内一些超大型社区的现象,引起了很大兴趣。2004年我回国后,专门安排Chris和从Southampton大学回到Cardiff大学当教授的吴缚龙来中国考察了一次。那一次我陪他们看了北京、武汉等几个社区(甚至入户同居民面对面座谈)。之后我们合写了一篇文章(“China's modern gated cities”)发表在2005年《Private cities: Global and local perspectives》杂志上。

    这篇文章应该是中国研究此类问题的先驱。但其实我在中间没什么原创的贡献。把我的名字署上纯属他们客气。我也很少将该文收入我的作品目录。其实,当时我对这个方向根本不感兴趣,我当时的兴趣在“政府的角色和公共产品提供”方向。这也是我的博士论文的方向。正因如此,在同我的导师和缚龙讨论时,我会不断用我自己发展的新框架去解释“围墙社区”问题,也得出了很多有趣的结论。虽然我并没有开展这方面进一步的写作,但这些思考一直在我脑海里萦绕,对我理解公共产品和城市的本质有很大的帮助。

    在我看来,围墙本质就是“降低公共服务供给成本的工具”。

    思考这个命题这要先从“公共服务”是什么说起。在经典经济学里,公共服务一直采用萨缪尔森给出的定义:“一是非排他性——人人可以享用;二是非竞争性——一个人的消费和收益,不会影响其他人的消费和收益。”这定义无非是想说“公共产品”是一种市场上无法正确定价的东西。然而一系列被新古典学者认为是天经地义公共产品的东东(从灯塔到广播频道......),都被证明是可以通过市场定价提供的。科斯《社会成本问题》更是直接摧毁了“外部性”(这是公共产品导致市场失灵的根源)这一概念。虽然主流经济学者改口说“在现实生活中,纯粹的公共服务相对较少,大量存在的是‘准公共服务’”。但这一“改口”,这个定义基本上也就“偏瘫”了。

    在我看来,公共服务就是“集体消费”。由于集体行动协调成本极高,社会就发明“强制”集体消费这一供给模式。集体消费产品按照强制程度排序——从完全可以自由选择的(可以用“脚”无成本地“投票”),可以通过市场定价完成交易,到完全不能自由选择的(用“脚”投票成本极高或干脆不可能),则只能通过制度(用“手”投票——投票或暴力改变制度)完成交易——是一个连续的谱系。集体消费是自由选择还是强制提供,要看制度设计——哪种方式提供的成本低,市场就会选择哪种方式。一个社区收费太高,你可以选择另一个社区;一个城市税收太高,你换一个城市的自由就会减少;当一个国家要大家出钱维持国防开支时,你基本上就没有什么选择了。所以本杰明·富兰克林说 “世界上只有两件事是不可避免的,那就是税收和死亡”。在集体消费中,我们把制度成本过高因而必须借助强制力(或大部分需依靠强制力)才能供给的集体消费,定义为“公共产品”。

    相应地,我们把“强制提供集体消费的企业”定义为政府。注意,不是向西方国家流行的那样“政府要仿效企业那样管理城市”,而是政府就是一个企业,其行为要符合企业遵循的规则!这一观点最初在《从城市管理走向城市经营》中提出。2002年底在《城市规划》发表时,我已经到英国学习,回来后才知道此文一发表,就在业内引起轩然大波。本想对质疑的文章做一个答复,后来干脆展开为一个更一般的城市论述《城市的制度原型》,也发表在《城市规划》上。这一篇文章引起的关注较小。但我自己却认为比上一篇更重要。构成了我自己城市理论的基础。也算是思考社区围墙问题的一个副产品吧。

    在现实社会中,“政府”可以是私人企业,如古代帝王;也可以是纳税人共同成立的“集体企业”,如共和制国家;还可以是提供保护的“黑社会”,如奥尔森所说的“常驻的匪帮”(最近,香港旺角暴乱,过后为这一地区商家提供保护的“黑道”主动出钱对遭受损失的商家进行补偿。这些“黑道”也是“政府”)。广义上讲,所有靠收“税”提供公共服务的市场合约,又可以视作“政府”。比如国外城市中提供教育的自治“学区”;中国负责决定物业费使用的业主委员会和物业公司。实际上,国外很多城市政府,都可以视作一个大的物业公司,而议会的本质和小区业主委员会没有实质差别。

    既然政府是企业,就必须符合企业的行为规则——其提供的公共服务成本,不能大于提供该服务的收益。围墙就是政府为了降低“防卫”这一公共产品提供成本付出的代价。在《城市的制度原型》一文中,我引用一个奥佛拉梯(Brendan O’Flaherty,2005)臆想的例子,来解释公共服务“成本”的概念。这个例子恰巧和“围墙”有关——“军事防御”。

    在奥佛拉梯的分析中,投入可以是任何一种用来防卫的物品——这里他用的例子是城墙,产出则是防卫区域里每一件物品的价值。假设所防卫的区域是方形的,并且区域内每公顷具有相同的防卫价值,于是可以用公式来表述:(1) \(O =s^2\),这里 O 是产出(防卫的面积),s 表示一侧城墙的长度,这个公式表示产出同边长的平方成正比,而投入取决于城墙的周长;(2) \(I = 4s\), 这里 I代表投入的数量。这个公式意味着投入同城墙的周长成正比。 公式(2)代入公式(1),得到增长的回报(increasing return):(3) \(O =I^2 / 16\),这个公式表明两倍的投入可以获得四倍的产出。同样,结合公式(2)和(1)可以得到公式(4): \(I = 4\sqrt{O}\), 这个公式意味着同样的产出增加,只需较少的投入增加。于是,奥佛拉梯得出结论:“这样,城市防御被匪帮劫掠具有的经济性,就成为解释为什么人们聚集到一起生活的一个原因……”

    奥佛拉梯提出了一个非常有启发性的洞见。那就是“围墙”以用来提供“安全”这一公共产品的工具。而且具有规模效应——小区越大,平均每一个人或每一平方米上的成本就越低。换句话说,规模效应诱发了“大型封闭街区”。

    在同Chris讨论时,我列举了中国从古代国家一级的长城,到各朝代城市一级的城墙;从改革开放前的机关大院,到改革开放后的各种封闭管理社区......无一例外,都是为了提供排他的公共服务。通过围墙,可以用较低的成本将一个围墙内的公共服务水平提高。公共服务落差,是建设围墙的主要目的。这就像只有建设大坝,才能保持住水位差。围墙将集体消费从不能排他,变成可以排他,新古典定义的“公共产品”就可以被有效提供。

    从“公共产品“的角度,围墙的一系列特征都可以得到解释:(1)围墙一定是由公共服务提供的一侧建设的。无论是秦始皇已经修的的万里长城,还是川普Donald Trump要修的美墨“长城”,都是不会由匈奴或墨西哥来建设。所有围墙,必定是由公共服务水平较高的一侧建设的。(2)公共服务落差越大,“城墙”(防卫水平)越“高”。像发达国家,城市公共服务水平高,社区和家庭的“边界”就更趋于开放,或者只有象征性的边界。反之,发展中国家,富人区与外部的边界,就有较高的“围墙”。基本上,围墙的高低如同大坝的高低,取决于公共服务(水位)落差的大小。(3)规模效益。围墙里的人越多,人均负担的公共服务价格就越低;人越少,价格(税收、物业费等)就会越高。

    “围墙规则”可以推广到各种有形和无形的围墙——只要公共服务存在落差的地方,你就一定能够找到“围墙”。一个典型的例子是国境的开放程度,提高水平的公共服务的国家,签证的获得较难,移民要价就越高;反之,服务水平较低的一侧,边境则管控较松。有意思的是,声称维护人权的发达国家,往往是对人口的双边流动限制更严的一方。我在英国学习时是,英国皇家规划师学会前主席帕金森先生,安排我和加迪夫市长见了一次。市长大概以前很少见到来自中国的学生,对我说如果中国今后能更开放,来往加迪夫就不会那么麻烦了。我对他说,带来麻烦的不是因为中国,而是因为英国。获得中国护照的难度,远远小于获得英国签证。

    同样,我们也会发现,公共服务水平接近的国家之间,边界的管理强度较低(比如美国、加拿大);公共服务水平落差较大的国家间,边境的流动则管制得比较严(比如美国、墨西哥)。公共服务对“围墙高度”落差的影响远远大于社会制度差异对“围墙高度”的影响(一个例子就是随着中国经济水平的提高,给予中国游客签证便利的国家越来越多)。

    明白了“围墙”产生的是深层原因,我们也就知道了消除社区围墙的正确途径——消除“墙”内外公共服务水平的落差。拆除围墙本身不会解决围墙产生的原因,只会加大集体消费的成本——比如,雇用更多的保安。或干脆使这项集体消费无法供给。而只要能使“围墙”外的公共服务达到与围墙内的公共服务达到类似的水平,围墙就自会消失(或一开始就不会有人建)。毕竟,没人会傻到建一个围墙把为自己提供安全的警察隔在墙外。在关于是否取消围墙的背后,真正的问题其实是怎样提供均等的公共服务。

    均等供给首先来自于无差异的需求。在不均等的社会仿效均等社会取消围墙,只能是东施效颦。如果强行取消围墙,不但达不到预想的效果,还可能导致强烈的集体反抗。即使能暂时遏制围墙的建设,用不了多久,围墙早晚还会以各种形式“死灰复燃”。炎症还在,把体温降下来不过是暂时改善了症状,问题本身并不会自动消失。

    厦门曾经规划的小区和新加坡一样,都是没有围墙的,但近几年不断有业主申请自费建设小区围墙。理由也很简单,新建的小区都有围墙,导致不安全因素转移到没有围墙的社区。这使得很多物业公司干脆拒绝接管未设围墙的小区。公安部门甚至要没有围墙的小区额外增加安防设施。尽管规划局从一开始就反对新建围墙(甚至自己以身作则,规划局办公楼自己不设围墙),但群众为了获得围墙建设的规划许可不断上访。而领导接访的结果,大多数情况下也都是尊重群众需要,要求规划发放许可——政府没办法解释为什么自己需要围墙,而老百姓不能有围墙。

    办公室里的学术理想,永远不能代替真实世界的现实操作。如果不能解决城市公共产品差异化需求,即使停止开发商建设围墙的许可,建成后居民一样会上访要求建设围墙。好的政策,没有正确的实施路径,实际效果就很可能适得其反。凡是规划审批一线干过的人,都知道取消已经审批建成的围墙的难度。中央提出“原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开“后,在社会上引起热烈讨论。正方和反方都举出国内外各种实例和实际生活中的理由支持自己的观点。面对激烈反弹,正反专家开始后退,说新的政策只是针对新建的小区,已经建好的围墙要尊重物权法赋予的权利。有人干脆说取消围墙只是针对封闭的“大”街区。这种退却反而让社会对整个文件的权威产生怀疑。如果这一措施不能得到居民的支持,无论是否能推行成功,政府的威信都会再次因为不切实际的政策受到折损。

    正确的做法不是退却,而是找到实现政策目标的路径。拆除围墙的最好办法,就是消灭围墙产生的原因——差异化的公共服务供给。而导致公共产品差异化供给的原因,乃是对集体消费产品的需求不同。产生需求不同的原因有两个:第一,收入差异——有人消费得起某一水平的公共服务,而另一些人消费不起;第二,偏好差异——有人需要一种公共服务(比如游泳池),有人则需要另一种公共服务(比如小区绿化)。纵观没有围墙或很少围墙的发达国家,都有一个巨大而稳定的“中产阶级”。这部分人口的需求主导了城市公共服务的基本需求。在这样的城市里,每一个人的消费水平,都接近城市其他人的消费水平。居民离开家门就进入社会。“社区”由于提供比例极少的集体消费,其概念本身甚至已经不重要。各种物理边界变的越来越模糊。

    理解了围墙是“降低公共服务供给成本的工具”这一本质,我们开始接近解决“围墙社区”问题的正确答案了。这个答案就是建立一个收入均等的社会。没有均等的收入,就没有均等的需求;没有均等的需求,就没有均等的供给。供给不均等,围墙一定存在——落差越大,围墙越高。关于怎样实现收入均等,经济界已经有无数研究。寻找答案似乎超出了城市规划的范围。

    但在中国,这个问题的解决,城市政策所起的作用远比其他国家为大。这是因为中国的货币生成模式,是建立在土地财政基础上的(对比美元的生成模式是建立在联邦债务基础上的)。因此,财富分配是否公平,拥有城市不动产与否至关重要。只要货币增发,都比会导致不动产升值。而只要不动产分布不均,社会贫富的分层就自然出现。此时采用什么样的财富转移支付,都只能是杯水车薪。围墙是社会财富分配不均的外在表现。只要财富差距不断加大,破碎化的城市社会就不可避免。城市的围墙不仅会越来越多,而且会越来越高。在这方面,南美国家有着惨痛的教训。当年陷入贫富分化的国家,没有一个逃过中等收入陷阱成为发达国家。

    解决办法之一,就是为全社会提供基本的而均等的“公共住房”。这就是为什么几乎所有建筑学和城市规划的经典作家,都将住宅问题作为自己研究的重要范畴。在住宅供给上,要将“商品房”(市场)压缩到尽量小的比例(比如,新加坡不到20%)。为了不防止犯下“两房”导致美国次贷危机的错误,要将公共住房价格与市场租金挂钩,然后通过“先租后售”解决绝大多数居民的住房问题。由于这些住房由政府提供均等的公共服务,围墙也就自然消失。

    对于偏好不同产生的差异需求,则应当允许其存在。对于这类需求,可以通过少数的商品房在局部地区提供。其实,完全消灭“围墙”在任何社会都不曾实现过(无论朝鲜还是新加坡)。城市追求的不是“零围墙”,而是要把围墙的数量少到最少。国外经验表明,只要把对实体围墙需求最大社会治安解决好,围墙的“高度”的高度就可以大大降低。专门提供的集体消费,完全可依靠象征性的物理边界(甚至虚拟的产权边界)达到类似的效果。

    从公共服务角度思考《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》,我们就会发现,中央提出的围墙问题完全可以上升为解决城市更深层问题解决的切入点和抓手——如果我们真正解决了城市围墙问题,就能解决城市公共服务均等化的问题,也就意味着实现了社会财富的平均分配。

    来源:本文首发于《北京规划建设》杂志,转载自微信公众号·市政厅

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