蒋亦凡：什么是“存量规划”的正义和价值？与赵燕菁教授商榷

“主要依靠土地等资源粗放消耗推动城镇化快速发展的模式不可持续。” 2014年3月发布的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中如此写道。它提出，“实行最严格的耕地保护制度和集约节约用地制度，按照管住总量、严控增量、盘活存量的原则，创新土地管理制度，优化土地利用结构，提高土地利用效率，合理满足城镇化用地需求。”这宣告了我国长期以来靠吞并城郊农地来推进的城市化将要式微，而城市内部的老城区、旧厂区、城中村等“存量土地”，将成为城市开发的主要对象。

“存量开发”本来不是新鲜事。半个多世纪的“旧城改造”，塑造了今日中国城市核心区域高耸的、摩登的、光鲜的、千篇一律的天际线，它们固有的风貌与底蕴却早已付诸湮灭。但增量的减少，势必让地方政府向存量要财政收入。最近已有消息爆出，一些地方将富有文化遗产价值的历史街区划为“棚户区”来征收、推平、出让，遭到公众和媒体的质疑。我们要接续一段沉疴遍地的历史吗？

与此同时，规划、建筑行业也开始行动，熙来攘往，在各种场合，在线上线下，谈论老城区的“盘活”、“更新”、“复兴”和“提升”， 为业务的转变做准备。

不过，厦门大学建筑与土木工程学院和经济学院教授、原厦门市规划委主任赵燕菁认为，规划行业远没有为这一转变做好准备。他发表在2014年第四期《北京规划建设》上的《存量规划：理论与实践》一文开篇提出：存量规划和过往的增量规划完全是不一样的概念。增量规划的基础是工程学，核心的课题是“怎样分配和组合资源，以达成最优的公共服务水准”。而存量规划的基础是制度经济学，因为存量规划面对着大量的“既有产权人”，如果要避免征地拆迁，那么就需要设计出巧妙的制度来降低“交易成本”，使城市存量“‘自动’完成从低效益用途转向高效益用途，从低效率使用者向高效率使用者的转换”。这被他视为实现“城市升级”的关键。

需要说明的是，赵燕菁教授这套论述中的“存量”，同时涉及存量工业地块和生活地块。关于工业地块，他所提出的建议——即一手设立制度增加企业囤地成本，同时一手改革制度方便规划变更，促使闲置和低效运作的工厂转向更高效的用途，或者转向更高效的使用者——无疑非常具有启发性。不过，一旦把同样的逻辑延伸到生活地块，由于其中有人和文化，就会出现很多问题。但赵燕菁教授却没能加以区分，而且更在“城市终极正义”的高度，为老城区刻意的人口置换和缺少约束的商业化开发背书。这正是这篇文章要与赵教授商榷的话题。

为了“终极正义”赶走原住民？

赵燕菁教授认为，老城区——特别是其中最有价值的历史街区——衰败的根源，是房屋产权往往分散于过多的产权人，因此，他们之间达成一致行动的“交易成本”高昂，难以共同对房子进行维护，或把它出售给能够用好它的人。这让城市存量难以转向“高效益用途”和“高效率使用者”。而存量规划的使命，就是要用制度来降低交易成本，让产权更容易流转，通过流转变得集中，从而让老房子得到更好的维护和使用。不然，像鼓浪屿这样具有重要价值的老城区，“无论花多少钱涂脂抹粉，都只能是苟延残喘，绝无可能再现当年的辉煌。”

在《城记》等书作者、新华社记者王军2014年9月发表在《瞭望新闻周刊》的报道《历史名城生死玄机》中，赵燕菁教授深入介绍了他关于通过老房子的产权流转来“复兴”具有历史文化价值的老城区的思考。他在文中与作者一起分析了北京四合院、泉州古厝、厦门鼓浪屿老别墅和沙坡尾骑楼街等几种老城区房屋产权不明晰导致城区破败的案例，并介绍了他心目中理想的产权修复工具。

他告诉王军，他发现，国外不动产权属之所以没有出现严重的分化现象，很重要的原因是他们开征了不动产税（房地产税）和遗产税。针对中国的现实，他问道：“那些对不动产恶性使用的继承人们，如果每年都得缴纳不动产税，他们还愿意这么占着吗？如果他们在继承房产时得缴纳遗产税，他们还会为自己根本用不上的那区区几平方米的面积打得头破血流吗？”

如果这听上去像是有利于老城区保护的好主意的话，那么稍后赵燕菁教授如下这段话，可能会让人感到些许不安：

“有了这个税，鼓浪屿的问题就好解决了。为改善这个岛屿的基础设施，政府投入了大量资金。岛上的老房子你别看它破，因为政府的投入，它还增值了，我们为什么不能向它征收财产税呢？如果你负担不起税收，你可以把房屋出售，由负担得起的业主缴税。如果还缴不起税，政府就可以将你的房产拍卖，并将相应部分收入抵税，这也是国际惯例。”

听起来是同一逻辑的延伸，但这里涉及的不再是不良使用者，而是负担不起税的使用者，谈的不再是自愿，而是强迫。而且这种强迫不仅不可抗拒，而且天经地义。这意味着，住在老城区的自家祖屋里的低收入人士、老年人，可能会因交不起不动产税和遗产税而不得不搬走，甚至是被强行驱离。这让赵燕菁教授的那句“（使城市）从低效使用者向高效使用者的转换”展露了它更明确的含义——原来，它并不包括那些能够维护好老房子的低收入使用者，而仅仅是指更有经济价值和纳税能力的富裕使用者。而这种主张之所以“天经地义”，根据赵燕菁教授的主张，是因为政府投资基础设施让房产增值了，因此政府有权以税收的形式把投资收回来。

在接受“乡愁经济”微信公众号2015年3月的一个访谈时，赵教授进一步把这一逻辑延伸为这样一种循环：房产因公共服务增值，政府得以收更多税升级公共服务，房产进一步因升级的公共服务增值，政府收更多的税升级公共服务，房产继续增值……

在英语中，这种富有文化特色的社区中原有居民逐渐被更富裕阶层取代、房价升高、业态走向高端化的进程，被称作“士绅化”（gentrification）。这个过程常常令社区环境更整洁光鲜，有的地方治安也会变好，但与之伴随的是原先的社区关系瓦解，文化特色丢失，商业变得昂贵且与社区生活需求不相匹配。

在前述“乡愁经济”的访谈《从公共服务看“以人为核心”》中，访谈者刘昭吟问的最后一个问题可谓切中要害：“从都市保存的视角，产权流转伴随的‘士绅化’会将没有支付能力的原住民迁移出去，这是都市保存的悖论。当你采用经济学视角，都市保存的难题变得不是问题，你没有被质问或被攻击吗？”

面对这个尖锐的问题，赵教授回应：“士绅化是好是坏，关键是评价的角度”，并把对士绅化排斥原住民的担忧，称为“道德角度” 的评价。而他自己的“角度”，则是基于“城市生长的自然规律”，即“ 城市的空间转移、产权转移、功能变化，是不可避免的，高速发展下更是如此”。

然后，他先是说：“旧城居民即使因不能负担公共服务而离开，经济学上也应该是赢家。”接着，他意识到原住民其实常常是不愿离开的，于是又用“公共服务”来支撑自己的立场：“城市不动产的增值，并非完全是不动产所有者创造的，而是源于公共服务的改善。这些改善是由全体纳税人支付的。原住民拒绝离开，也不愿为公共服务付费，等于无偿获得全社会创造的财富”。接下来，他介绍了国外的经验：“其实，国外是通过经济手段来驱离无法负担城市公共服务的原住民。好的城市制度，就是能够以最小交易成本，将空间资源转移到新的最优使用者的制度。”最后，他揭示了这套主张背后的“正义观”：“存量城市的增长和升级，取决于城市能够在多大程度上‘收割’公共服务带来的不动产升值……孙中山先生提出的‘涨价归公’，乃是城市的终极正义。”

房子是因为“公共服务”而增值？

读到这里，首先不禁要问：如果原住民离开旧城，可以成为“经济学上的赢家”，那他们为什么会拒绝离开？他们的拒绝，难道不正意味着，他们在进行了成本收益算计后发现搬离“不经济”？这种不经济，可能意味着出售旧城房产所获得的收入不足以在新的地点换得足够好的可通约的生活质量，比如房屋面积、生活成本、交通便捷性等；它也可能是缘于那些不可通约的价值的损失——祖地给人的归属感、良好的邻里关系、熟悉的生活方式、记忆，等等。

另一个问题是，房产升值究竟是因为什么。赵教授一再声称城市不动产的增值来自于政府对公共服务的改善——“（鼓浪屿）岛上的老房子你别看它破，因为政府的投入，它还增值了，我们为什么不能向它征收财产税呢？”赵燕菁教授问道。但是，鼓浪屿恰恰是一个缺少公共服务的地方。

厦门市政府在上世纪90年代，为了疏解鼓浪屿人口，开始将学校和医院陆续迁出岛外，让鼓浪屿最终陷入“生无妇产科，死无太平间”的局面，迫使大量原住民搬走，而旅游业经营者和游客却大批涌来，旅游业恶性发展，使得岛内生活环境进一步恶化。与民生密切相关的公共服务严重缺失，而这个不通汽车、没多少空地的小岛也没有可观的公共基础设施建设，但鼓浪屿的房子还是在升值，这是为什么？在我看来，这主要是此地的自然、历史和人文禀赋的稀缺性，和社会总体财富增长这两者共同的函数，因此不能用“政府在此提供了公共服务让房子增值，业主理应回报”的逻辑来主张税收。孙中山先生的“土地涨价归公”无疑是正义的，但它的正义基础要比这更深厚，稍后将会涉及。

厦门的另一处老城区，沙坡尾，也是同样的状况。这里自明清就是厦门的老渔港，新中国成立后，依托兴旺了几十年的工业化渔业，这里一度十分繁荣，分布着一批渔业企业，居住着数万产业链上的工人。但是到本世纪初，渔业没落、企业陆续倒闭，致使厂房闲置、商业萧条，房屋维护和环境卫生也成为问题。在避风坞区域，岸上的多路排污管道、周围的居民，还有水上的数十条作业渔船，都直接将污染排入避风坞内，但这里恰恰长期缺少环境卫生公共服务，致使环境经年累月地“脏乱差”。

但即便如此，近几年沙坡尾这里沿街店铺的租金还在飞速上涨。其原因和鼓浪屿一样，并不是政府公共服务的升级，而是赵燕菁教授在《历史名城生死危机》的开头告诉记者的原因：一家文化创意公司入驻沙坡尾，搜集分散的房产信息，租下来，再把它们转租给经它挑选符合其“文化创意港”概念的时尚店家——咖啡馆、西餐厅、设计商店等。这种依托沙坡尾独特的区位和历史文化积淀开展的“文创二房东”生意，有效创造了对这一区域店铺的需求，推高了租金。与这个因素相叠加的，是两栋高达三百米的玻璃幕墙双塔大厦在这片天际线低矮、道路狭窄的老城区以泰山压顶之势崛起，抬高了人们对这一区域楼市的预期。结果是，从2013年这家公司进驻沙坡尾，到2015年5月政府启动“改造提升”项目期间，这里的沿街商铺租金出现数倍增长。高企的租金一方面让一些老店离去，另一方面也让新店经营不稳定，一些店铺开张不到半年就又关张，却能从接盘者那里得到一笔高额的转让费。这些，都和政府公共服务没太大关系。（注，可参考：场所|厦门沙坡尾：避风坞的浪潮）

所以，赵燕菁教授说“地价是公共服务的函数——公共服务好的地段，地价一定高”或许是对的，但反过来讲就不对——地价高未必是因为公共服务好。有人可能会说，这里的“公共服务”，是指政府为了促进社会财富总体增长所提供的一切服务。那么，不得不说，根本上带来社会财富增长的，是全社会的劳动，而不是公共服务。

究竟什么是“土地涨价归公”？

“土地涨价归公”这一表述来自孙中山，而孙中山说，他的这一思想来自美国19世纪政治经济学家亨利·乔治（Henry George，1839～1897）的“单一地价税”思想。亨利·乔治在他出版于1879年的那本开创性的著作《进步与贫困》中指出：在他所处的19世纪末，美国乃至全世界的资本主义社会面临一个共同的悖论——生产力越进步，劳动人民却越贫困。他发现，那是因为，土地私有制，使得社会财富总是首先被地主以地租形式收割掉可观的部分，然后再在资本和劳动之间分配。生产力的进步总是进一步推高地租，并将工资压低至仅够糊口的边缘。对土地价值上升的预期带来土地投机，它一方面造成土地资源闲置，阻碍经济发展，另一方面抑制生产、投资和消费，造成周期性的经济萧条，让劳动阶级的生活更加悲惨。但是，土地是自然资源而不是人的劳动产物，却是一切财富的基础，个人将其据为私有没有正当性基础。建立在私有土地产权上的地租，无非是对他人劳动的占有，从根本上就不正义。

他认为，土地的价值归根到底来自社会发展（而不是公共服务），因此必须以土地公有制来取代私有制。这样既能实现公平，也有助于经济繁荣。但他提出，为了让产权人保留土地改良的收益（他们合理的权利），也为了操作的方便，无需把所有土地充公，只要以地价税的形式充公所有地租即可，同时废除其他一切加在生产、投资和消费上的林林总总的税种。这样既可以满足公共财政所需，又能刺激经济，并且避免税收欺诈和腐败，还能减轻政府的征税负担。

亨利·乔治的地价税是在保有环节充公地租，而孙中山的“土地涨价归公”构想则是在交易环节充公增值部分。他如此说明：“比方地主有价值一千元，可定价为一千，或多至二千；就算那地将来因交通发达价涨至一万，地主应得二千，已属有益无损；赢利八千，当归国家”（孙中山演讲《三民主义与中国前途》，1906年12月）。这一思想后来在台湾实现的时候，妥协为对增值部分课以累进税，而非完全归公。

虽然有所不同，但亨利·乔治和孙中山的这两种制度构想，都是以公平为首要关切的社会主义制度安排，它们通过实施再分配来促进平等，通过摧毁囤地收益来抑制土地投机，而不是以经济增长为首要关切。两者也都强调用地价税取代其他一切税种，从而不增加社会的总体税负，同时也能鼓励生产、投资和消费。

它们的另一个共同点是，两者都无意对土地进行“从低效率使用者到高效率使用者的转换”。亨利·乔治在《进步与贫困》中，在“对个人和阶级的影响”一章，探讨了单一地价税对宅地所有者的影响。他认为，由于取消了其他繁杂的税种，而且经济因地价税得到改善，所以针对宅地的地价税不会增加业主的负担，他们还能安安心心住在自己一直住的地方。孙中山主张的对土地增值的充公，仅在土地交易时发生，而不影响将土地用于居住而不将其出售的产权人。

国外的房产税长什么样？

那么，在现实中，国外是否都真的如赵燕菁教授所说，通过经济手段来驱离无法负担城市公共服务的原住民呢？

《第一财经日报》在2015年8月发表过一篇报道《房地产税开征路漫漫 看看外国房产税都是怎么征的？》，介绍德国、韩国、美国、新加坡、英国、俄罗斯和墨西哥七国的房产税体系。从中可以获知，除了俄罗斯和墨西哥，其他五国的体系都严格区分自住房和非自住房（后者包括出租或空置）。无论是针对保有还是交易环节的税，自住房的税率总是显著低于非自住房，而且税率是区分业主收入水平和房产价值的累进税率，确保富人比穷人承担更多的纳税责任。一些国家还对具有投机倾向的房产课以极高的惩罚性税。这些国家的房产税制，都纳入了保护自住需求和维护社会公平的考量，而不是将房产税作为“通过经济手段来驱离无法负担城市公共服务的原住民”的工具，并把这种刻意的人口置换作为城市经济发展的“必然趋势”和“土地涨价归公”理想得以实现的必由之路而加以神圣化。

前面谈到，“土地涨价归公”是为了实现社会财富的公平分配，遏制土地投机。但当赵燕菁教授把“房产增值-收取更多房产税-改进公共服务-房产增值”的循环称作“土地涨价归公”的时候，其中并没有同样的价值关怀。因为，政府在这个循环中，成了房价上涨的既得利益者，促进房产增值变成了公共服务的一个核心追求。但是，如果公共服务的目标是增进社会整体福祉，特别是促进社会公平的话，那么它既不必然带来房产增值，也不会持续追求房产增值。因为在同一个社会中，有房者的房产增值，意味着无房者财富的贬值。

房产税的一大目的固然是巩固地方政府财政，但它其实还有别的功能——它能抑制房产投机，替代间接税从而增加收入、降低物价，还能“劫富济贫”调节收入分配。这些都可以有助于改善穷人的经济处境，如果把保护居住作为税制设计的一种考量，那么自住房的税率也会在可以接受的范围之内，因此，穷人并不必然会被房产税赶出原住地。

读到这里可能有人会问：赵教授告诉记者王军说，国外用房产税确保了产权集中，又是怎么回事呢？那么，就要反问：这个因果关系是真的吗？国外产权集中，难道不主要是因为他们没有经历过我们所经历过的革命，以及实行长子继承制吗？在原本就相当明晰的产权格局下，根本不需要把促进产权向更少人流转作为房产税的目的，即便它具备这个潜在效果——它有足够多别的目的。但赵教授却在叙述中，把效果置换成目的，在国外经验的掩护下，将实现老城区“从低效率使用者向高效率使用者转换”本身确立为目标。因为据说惟其如此，才能让老城区恢复活力（《历史名城生死玄机》）；惟其如此，才能保证地方政府在土地财政终结之后继续保持充足的税源，向一个大规模的中产阶级提供“大量公共服务”，以此拉动经济持续增长，避免落入“中等收入陷阱”（《从公共服务看“以人为核心”》、《存量规划：理论与实践》）。而房产税，只不过是服务这个目的的工具，因此不需要在其他国家现实中所包含的社会契约。

以“更新”为名的剥夺

但比这更让人担心的是：在赵教授的论述中，即便这样的房产税也不是推进老城区人口置换的前提条件，它只是一种理想的工具。除了它，地方政府还可以各显神通地创造“规则”，把老城区空间从“低效率使用者”交给“高效率使用者”，而且都可以显得像是为了公共利益。但如果这种规则是缺乏公开咨商、没有共识基础的单边规则的话，那么就将意味着社会代价。

这种单边、粗放的老城区使用权转移，正在赵燕菁教授和我共同生活的厦门发生，值得记录在此，以供探讨。

继赵燕菁教授在《历史名城生死玄机》开头称赞的那家文创公司在沙坡尾两年的经营显著抬高了商铺租金之后，政府也开始在这里证明自己用“公共服务”提升房产价值的能力。2015年5月，沙坡尾启动了所谓的“改造提升”或“有机更新”。在没有明确规划的情况下，政府首先以低价强行征收的方式，突击清退了长期停靠避风坞内70多条厦门本地渔船，并口头劝离了数十条漳州渔船。此举引发了受波及渔民和广大厦门市民的普遍质疑。因为这些渔民中，有不少家族世代在此捕鱼，曾贡献于渔港的繁荣，甚至直接参与了渔港的建设。很多上了年纪的渔民仍然熟练掌握着延绳钓、薯莨染等传统渔业技艺，还是四年一次盛大的驱邪祈福仪式“送王船”的捐助者。强行退渔不仅剥夺了渔民的权利，还抹掉了一道城市文化景观，人为提前终止了一部城市渔业史，让海洋文化遗产的传承失去生活语境。

（可参考：市民应该怎样关心自己的城市：厦门人对沙坡尾的讨论重新发现海澄船厂：一个遗落的文化遗产活态保护理想）

退渔半年后，政府抛出了一份在避风坞一侧工业地块效仿旧金山、澳门和淡水兴建“渔人码头”旅游景点的方案，其中却没有渔民的角色。今年3月，为了给避风坞内做所谓的“景观蓄水”，一座混凝土坝被建了起来，拦住了这个80年来与大海一同潮起潮落、为远近船只提供庇护的避风坞的入海口。

与此同时，政府在避风坞沿岸重铺道路、增建木栈道，并用“以奖代补”（补贴业主80%工程款）的方式整修房屋立面和屋顶，做结构加固。这个过程中，一些私房主以施工为由，终止了他们与经营传统店铺的租客的租约，有的一转身就把租约给了付得起高得多的租金的新租客。而租用公房、国企房的店家，则发现自己必须在新一轮的竞标中把租金出价提高至少一倍，但即便如此，有的人还是败下阵来……这个过程已经让一部分服务于社区需求、彰显本地特色的传统业态店铺——饮食店、杂货店、鱼虫店、修车铺等——关门歇业，取而代之的是更多咖啡馆、面包房、西餐厅、设计商店这些主要面向游客和年轻族群的高消费业态。

但是，在骑楼街上已经持续三年多的商铺租金暴涨过程，却和住在它后面巷子里的数千居民没有关系，其中很多人在这里住了一辈子，曾在渔业产业链上工作。他们的房子绝大多数固有品质不高、维护差，而且没市口，社区内的基础设施也十分落后。因此，他们既无法通过出租来分享租金的上涨，也无法像四合院、古厝和老别墅的产权人那样把产权转让，离开这里但成为“经济学上的赢家”。没有政府可观的基础设施和房屋维护、改造投入在先，这样的居民区，不可能仅仅通过解决产权问题就获得市场的眷顾，从而实现“自我更新”。不管愿意还是不愿意，这些居民还会继续住在这里，而那条曾与他们的生活息息相关的骑楼街上日新月异的生活，正和他们越来越没有关系。

城市终究因什么有腔调？

避风坞里的渔民被经营渔人码头景点的公司取代，骑楼街的传统店铺变成服务游客需求的时尚店家，似乎正符合赵燕菁教授“从低效使用者向高效使用者转换”的主张，却也会损害他本人也珍视的城市价值。

在2014年9月，赵燕菁教授为一份本地旅游杂志撰写的文章《厦门何以有腔调？》中，以一个在厦门生活了近20年，度过了人生最美好时光的新厦门人的口吻，饱含情感地把厦门的“腔调”定义为“多样和包容”。他认为，是这座城市近代开埠时期的通商和开放，和这里异常丰富的自然环境，共同把这种腔调镌刻在了她的基因中。“每一个来自他乡的过客，都会遭遇自己熟悉的角落，都会觉得自己天生就属于这里”，他写道。谈到政府的角色，他说：“对打造厦门的腔调而言，厦门市政府做的最对的事情，就是什么也没有做。自然的腔调，一定是自然形成的。刻意制造的腔调，绝不会产生多样性。”可惜，当他随后探讨厦门的多样性的时候，却只局限在服务业、文创产业、时装和建筑设计领域，称赞其自发和原生态，却没有涉及厦门更日常、更根源的文化风景。

而厦门更日常、更根源的文化风景，无疑是沙坡尾、鼓浪屿、营平、中华这些老城区所蕴藏的庶民生活文化——小尺度、慢节奏、古今并陈、中西杂糅、谦恭温和、互惠共生，还有丰富的民间信仰文化。这些正是被作为厦门腔调之代表的服务业、文创业、设计师群体长期大量汲取和贩卖的文化元素。但承载这些文化元素的不只是房子，更重要的是生活在这里的人。在城市“低效率使用者”的身上，往往体现着最自然、最丰富的多样性，如果他们被以市场和行政力量强行驱散，那么城市的包容何在，“腔调”何存？

更何况，如果我们同意城市是文明的结晶而不是工厂，社区是家园不是车间，那么也一定会同意：“效率”根本不该是区分城市居民的标签。

经济学是存量规划的理想工具吗？

在《存量规划：理论与实践》一文中，有一段赵燕菁教授关于该由社会学还是经济学来为存量规划提供理论工具的讨论。他的答案是经济学。原因首先是社会学“学者互不相关独立论述”，而经济学则更加规范，“不同的研究可以共享同一个理论框架和概念网络”。但在他看来，更重要的理由是：“城市规划的消费者，对于城市规划的经济效果比社会效果更加关心。”

且不论社科知识的真正价值是在于它对现实的穿透力，还是它的规范性，单说第二个论断，就显然不是普适真理。因为这就相当于说，人对物质财富增长的兴趣就一定高于对自己所处社会的公平、包容、团结、归属感、公民意识、文化多样性、环境友好等等这些经济学难以纳入其计算公式的价值的关注。

人毕竟是社会的和意义的动物，在解决匮乏之后就会向往那些经济学的狭窄视野无法容纳的价值。当今世界也不缺少批评和抗议片面追求经济效益（常常是少数人的经济效益）的城市规划的公共辩论和社会运动。

而在中国的语境中，你得首先允许追求社会效果的规划出现，然后再让公众回答，他们是更关心经济效果还是社会效果。

经济学是帮助人们实现价值最大化的强大工具。但它有个问题，是价值视野的狭窄，它不懂得将那些真正体现人类福祉的纷繁价值纳入它的社会模型。如果说它还有个更大的问题，那就是它常常根本不屑于这么做。经济学在处理经济问题——人满足对物资和服务需求的活动——时是够格的，但当它被用来主导城市规划这种影响甚至决定着社会生活的方方面面的活动的时候，就是不够格的。

存量规划还需要什么制度？

做以上商榷，绝非要拒绝赵燕菁教授存量规划思想的全部。毫无疑问，我们需要释放老城区的经济潜力，需要让它们焕发新颜，需要让住在狭小破败的老房子里的居民有机会改善居住条件。而推土机也正被一些城市管理者认为是解决老城区存量开发问题的一种简便选择。面对这些挑战，赵燕菁教授提出的明确房屋产权、设计制度降低产权流转的交易成本、引导存量自动向更效用途转变等思想，为我们提供了宝贵的方法工具。

但这套工具也有它破坏性的力量，需要我们用其他的工具与它搭配使用，来制约它的破坏力。这些工具就是社会和文化保护制度，它们可以避免在老城区更新过程中，市场的逻辑主宰一切。

首先，应当保障服务于社区需求的店家在社区中存续的权利，和原住民在社区居住的权利。

在房产税到来之前，各种以“复兴”、“盘活”、“更新”、“提升”为名的老城区商业价值提升计划必然引起商铺价值飞涨，应当引入租赁权保护机制来让服务社区需求、彰显地方特色的传统店铺留在社区。途径可以是通过公共财政予以租金补贴，或者将店铺中的公房以低租金保留给此类店铺，从而形成一个既包括市场化租金、也包括调控租金的“二元租赁市场”。这样，一方面街区的商业膨胀不再会是爆炸性的，另一方面社区需求能够得到满足，本地特色也能得到保留。

房产税则应当体现保护居住权，对自住房屋采用低税率，而对出租、空置房屋采取较高税率，促使其产权流转。对于多个产权人合住一处物业，且有改善居住条件愿望的，为了降低“交易成本”，可建立由政府或专门机构协助的产权人之间、产权人和潜在买家之间的磋商机制，以此来取代高税负的“推力”。自住房在交易时方得以实现的增值，政府可以通过正在全面推行的增值税来予以部分收割。

其次，无论是存量工业用地还是存量生活用地的“更新”，都应采取措施保护其中的文化遗产。既要保护单体建筑，也要重视建筑群；既要保护建筑的本体风貌，也要保护建筑与外部附着物、周遭环境相结合而成的景观；既保护物质遗产，也保护非物质遗产，而且非物质遗产的实践和传承所依赖的场所和环境也应得到连带的保护。而“保护”应体现“真实”和“活态”原则，而不是标本式的封存；应当展现历史的轨迹和层次，而非一味追求古老。

现有的历史街区保护制度需要为存量开发阶段的到来做好准备。“历史文化名城”、“文化生态保护区”和《非物质文化遗产法》等体现“区域性整体保护”原则的制度框架应当得到完善和强化。一方面使之成为规划行为必须遵守的“上位”制度；另一方面，要赋予其以“牙齿”，使之能够追求破坏者和失职的监管者的责任。而没有这些资质的区域，也应该借鉴这些制度框架，建立自己的整体保护制度。

历史街区的“更新”，还应该有一套确保民众可以参与到规划过程中去的制度。这里的民众，既是本地居民，但由于历史街区并不是本地居民独有的财富，因此应该包括更广大公众的代表。他们的参与，既有助于避免武断的决策，又能集思广益，帮助良好的规划变得更加成功，还能在“更新”之后，长期协助基层政府承担社区治理和维护，并避免寻租——比如决定哪些店家具有最大的社区价值，可以接受房租补贴。他们既可以提供建议，也可以被赋予参与协商乃至表决的权利——虽然这可能听起来会增加“交易成本”，但却会有助于避免真实的成本被隐藏（比如由一群被清出避风坞的渔民默默承担），或者被外部化（商业空间是打开了，但文化遗产被破坏了）。这种民众对本地规划过程的参与，在我们的邻国，同样追求经济高速增长的日本，以“社区营造”之名得到了长期、深入的实践，并因此保留了大量值得他们骄傲的文化风景，值得我们借鉴。（你以为只是捡树叶就真能赚大钱？错了！ ； 为故乡凋敝叹息？日本的“故乡税”让人成为拯救者 ； 社区治理与塑造地方性：日本的阿童木通货）

以上只是挂一漏万，但如何用社会和文化制度来实现存量开发中的社会正义和文化保存，必须是“存量规划”的课题。因为，我们固然需要经济增长，但我们也要建设和谐社会、维护社会公平正义，留住已经消失得太多太快的乡愁，不使自己沦为文化上的丧家之犬。城市规划，无论在什么阶段都离不开对两个问题的追问——城市是谁的？城市是为了什么？

来源：微信公众号·市政厅

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