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  •    发表于4年前 (2019-01-31)  理论动态 |   抢沙发  164 
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    一、TOD 发展模式的社会背景

    TOD 理论源起于美国对城市拓展进程中土地利用单一、低密度蔓延的郊区化发展模式的反思,其规划核心思想中的高密度、多样性原则正是以公共交通为核心载体,建立起以公交走廊为依托的紧凑、密集的土地发展模式,旨在减少因依赖小汽车出行而引发的郊区化低密度无序蔓延。

    近年来,在国家深化供给侧结构性改革的大背景下,解决城市交通问题的思路逐渐从单一扩大供给向供需双侧调节转变,各大城市越来越重视从城市土地利用规划层面引导交通出行模式的转型,并致力于从交通出行源头控制出行需求的发生与吸引量,在我国城市轨道交通高速发展和交通需求管理手段多元化的复合推动下,TOD 已经不仅仅是一种城市规划的发展理念和模式,而逐渐演变为引导城市合理开发和解决城市交通问题的一副“良方”。

    二、在中国发展 TOD 的积极作用

    优化城市空间布局

    TOD 发展模式引入中国后,在城市老旧城区面对的是功能混杂、用地权属复杂、深受传统“单位制”布局思想影响的现状建成区,而不缺乏高密度及土地混合利用特性;在城市新区,由于中国式组团的群居生活习惯,也不缺乏高密度高强度的土地开发。面临迥异的发展环境、土地制度及居民通勤习惯,TOD 在中国深化发展的意义更多侧重于优化调整城市空间功能布局,通过对车站周边进行持续的城市更新促进城市空间布局平衡,避免城市空间布局的过于集中而诱发的资源不平衡,如医疗、教育等城市优质功能设施过于集中。

    促进用地职住平衡

    中国受到传统“大地块”“大院落”等规划布局思路的影响,在一定的片区范围内城市用地性质易出现扁平化、单一化的布局缺陷,正如国内很多城市常出现的大面积的居住集中区、办公集中区等。这样的用地布局难以形成丰富、活跃的城市环境,也不利于城市交通系统的配置,容易引发潮汐交通、“卧城”等城市问题。

    中国在引入 TOD 理念后,正在积极改变这一现象,“窄马路、密路网”理念正是先从城市路网格局上破解这一现象,通过形成小尺度的路网,然后再促进城市用地性质的多样化发展,通过混合用地开发逐步实现城市职住平衡,减少跨组团跨区域的交通出行。

    发挥公共交通效能

    TOD 作为依托公共交通为发展核心的理念,正好与公交都市发展目的相契合,也非常符合我国小汽车爆发式增长阶段亟需转型交通出行模式的发展思路。国内城市在 TOD 模式下,站点周边高强度开发有力地保证了公交系统具有充足的客源,促进公共交通效能高效发挥,形成城市公共交通走廊,便于公共交通资源配置和公交系统优化整合,实现城市交通集约化、可持续化发展。同时,通过协调城市用地布局与公共交通系统间的有机结合,有利于实现从总量上控制交通需求,并引导交通出行向公共交通转型。

    三、中国 TOD 发展中存在的问题

    对 TOD 内涵及外延的认识需进一步深化

    近年来,中国城市在上位规划层面谈及如何优先发展公共交通都会以 TOD 模式为发展重点,国内几乎所有城市在建设开发轨道交通站点时都会以 TOD 作为理论指导,但在实际应用中还没有一个成功的轨道交通站点完全按照标准 TOD 模型进行周边地区用地建设,原因既有具体实施层面的可操作性问题,也有对 TOD 规划理念存在不同见解的问题,国内关于 TOD 理论研究并未完全本土化,对 TOD 内涵及外延的认识应需进一步深化。

    TOD 的实践应用缺少法令性技术文件

    关于国内城市在 TOD 实践应用方面的研究,有大量的案例解读及经验分析,但是这些研究存在较大的片面性,研究案例通常是针对某城市某一地铁沿线或特定站点,从其周边用地布局、公共交通设施布置、慢行设施配置等方面进行分析,阐述该地铁站点 TOD 的完善和成功,实际上该地铁沿线或站点的规划建设并未脱离传统意义上的站点设施配置,研究中存在一定程度的成果包装或效果夸大,甚至形成了凡是轨道站点周边用地开发或站点综合体开发就属于 TOD 模式范畴的认识误区。

    TOD 的实施缺少完善的公共保障政策

    在国外 TOD 的实践过程中,已经形成了较完善的公共保障政策,可以应对不同阶段时期面临的困境。目前,我国在 TOD 保障政策上存在较多空白区,虽然规划层面已经越来越意识到 TOD发展理念的科学性和优越性,但是在规划政策层面未形成完整的保障体系,难以保障 TOD 有效的实施下去;同样在法规、价格、宣传政策更是少之又少,TOD 理念较多为相关行业或研究学者熟知,公众对 TOD 理念的认识和对公共交通的社会接纳性有待加强。

    TOD 实施缺少管理主体进行统筹协调

    TOD 规划建设涉及多个城市子系统,需要多个系统协调统筹才能保障其有效实施。在中国体制下,不同的主管部门在职责分工上有所不同,TOD 的实施常常因为不同责任单位间的协调问题导致实施效果不理想。在国内的管理体制下 TOD 的实施缺少核心的统筹角色,所涉及的土地、交通、公共设施等领域的主管部门,由于职能和权限的不足难以形成良好的有机体,部门间不能合力而为,这样促使每个部门仅会对自己管理的部分做出决断,严重影响 TOD 的实效。

    四、国内 TOD 发展的思考及建议

    深化 TOD 的内涵和外延

    深化 TOD 的内涵,加强 TOD 是一种规划思路、一种发展模式以及一种价值趋向的多维理解,以紧凑城市布局协调公共交通系统的发展模式为规划引领、建立低碳绿色集约可持续的交通出行价值观是国内 TOD 内涵的核心所在; 拓展 TOD 的外延,在国内 TOD 概念阐述不应局限于狭义的宏观层面的战略定位或微观层面的站点设计,而是应拓展为一种规划设计指引体系,既包括宏观全局角度的战略部署,又包括中观层面的工程方案优化和控规优化调整,还包括微观上的精细化、一体化、人性化站点设计,形成广义上公共交通引领城市发展格局、城市土地利用与公共交通的有机融合的定义范畴。

    规范 TOD 的相关行业标准

    建议学习国外城市 TOD 发展的经验,一是各大城市按照自身特色编制各城市的《 TOD 实施导则》,深化国家层面 TOD 的理论与实践研究,将城市自身对 TOD 内涵和外延的理解融入到自身城市发展战略框架体系中,并将城市自身在 TOD 实施方面的不同需求和要求提炼为技术指南指导 TOD 的落地实施;二是深入理解 TOD 内涵及理念外延所涉及的公交站点、周边城市土地利用、核心及次级区域、空间设计、换乘衔接、TOD 社区、站点周边可支付住房等要素,注重每个要素的规划设计和各要素间的协调统筹,建议从国家或者政府层面建立国内城市《 TOD 评价体系规范或标准》,选定与各要素相关联的指标,建立指标的量化体系和评定方法,对 TOD 的实施成效进行后评估。

    健全 TOD 发展的配套政策

    在规划层面确立 TOD 理论的战略部署和规划引领,在城市总体规划和控制性详细规划的技术方案规划和审查中,将 TOD 规划控制的引领策略作为重要的依据和标准,建立以 TOD 关键技术为核心的规划成果审查或评价体系;

    建议完善对 TOD 推广政策和激励政策,让城市发展中各方利益相关者尤其是最基层的居民公众更多的了解城市与交通在发展中面临的困境和挑战,让他们逐步认识到 TOD 理念的原理和优点,在机动化出行上建立科学的符合可持续发展观的价值选择,倡导人们主动接受公共交通。

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